近日，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》。建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。加快数字中国建设，对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义和深远影响。本刊推出系列文章就《规划》相关内容进行权威解读。
李晓东
中科院计算所研究员
互联网基础技术实验室主任
加快数字化发展，建设数字中国，是我国实现2035年远景目标、全面建成社会主义现代化强国的必然选择。习近平总书记强调：“加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。”《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《规划》）的发布，从顶层设计上为我国进一步推进数字中国建设搭建整体框架，对各地区和有关部门落实数字中国总体目标具有全局性的指导作用。
《规划》提出“畅通数据资源大循环”，确立了数据资源作为数字中国建设的核心要素，相关举措将在构建数据资源体系和释放数据要素价值方面发挥基础性作用，为数字领域产业发展提供关键性的方向指引，加快数字中国建设，有力推动高质量发展。
强化数据资源基础作用，赋能经济社会发展
物质、能量、信息是人类认知客观世界的三大基本要素，经济活动中的物质生产取决于对能量和信息的控制和利用，而数据是信息的载体，是人类对客观世界状态和属性的表述。数字技术革命性地提升了人类记录、加工和利用数据的能力，推动人类进入数字时代。数字化的信息和知识等数据资源是数字经济的关键生产要素，是经济社会发展的重要资源。数据的高流动性可以重构弱流动性生产要素的资源配置状态，发挥乘数效应，大幅提高产出水平。数据的降低信息不对称特性可以直接提升个性化消费，间接提升社会总需求的可持续性和质量水平。相比于自然资源要素，数据资源没有产生空间上限，数据资源的加工利用迭代产生无限价值，基于数据的数字经济发展将有助于以“和合共生”的文明理念来改善“零和博弈”的市场思维。
《规划》明确数字基础设施、数据资源体系并列为数字中国建设“两大基础”。数据资源体系构建是畅通数据资源循环、释放数据要素价值的前提和基础，将全面推动生产力提升和生产关系重建，有力支撑数字中国建设。数据资源体系构建和循环畅通是一个系统工程，不能脱离发展环境谈建设，数据资源依托于网络基础设施、算力基础设施和应用基础设施等数字基础设施，促进数字基础设施的发展；依存于经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”创新发展，并赋能“五位一体”融合发展；依靠于贯穿数据资源采集、传输、存储、计算、应用以及销毁全生命周期的数字技术体系和数据治理能力，推动数字技术创新和数字治理模式演进。
健全数据管理体制机制，完善各级管理机构
构建数据要素资源体系、释放数据要素价值、激活数据要素潜能，必须要从体制机制、产业生态、技术平台、安全保障等方面提出有效的管理措施和解决思路。目前，数据资源体系建设仍然存在标准规范不全、技术支撑不足、条块分割严重、行政壁垒较高等问题。管理体制机制是数据资源体系的工作基础和保障，必须从国家层面构建适应当前发展特点的数据管理体制机制，加强统筹协调和顶层设计，并逐步健全各级数据统筹管理机构，才能为我国数据有序利用提供体制机制保障，才能发挥我国制度优势以实现阶段性发展目标，才能巩固我国在全球数字经济发展中的竞争优势。
《规划》提出“构建国家数据管理体制机制”，在尊重数据资源要素化客观规律的前提下，健全各级数据统筹管理机构，加强政府引导，促进多方协作，可以避免重复建设、各自为政、条块分割，有助于推动数据资源共享利用，降低数据孤岛现象。在尊重互联网发展历史经验和趋势基础上，加快构建数据基础制度体系，可以更好发挥数据要素作用，强化数据要素的市场化配置能力，进一步促进高质量数据资源数量的增加。某种意义上，“五位一体”融合发展的关键是数据融合，将会在数字经济、数字政务、数字文化、数字社会、数字生态文明等领域以数据流促进工作流，大幅提升效率和效能。经济社会的全面数字化转型是不可逆转的发展趋势，数字化发展的核心在数据、重点在融合，数据循环畅通和跨域融合不是衍生品，而是必需品。因此，构建数据管理体制机制并确保其行之有效，就必须是“一把手工程”，要为数据的采集、传输、存储、处理、共享、销毁等全生命周期管理提供保障，也要为数据融合赋能数字化发展提供助力，体制机制和治理结构决定了可持续发展的能力和最终目标的实现。
畅通数据资源大循环
（来源：《数字中国建设整体布局规划》）
推动公共数据汇聚利用，驱动数字创新发展
如何在保障国家重要数据和个人隐私数据安全的前提下促进公共数据有效使用，是数据要素盘活利用的关键。虽然国家各级有关部门根据政务服务和社会管理的需要，已经建立了多种类型和多个层面的数据库，并提供有限范围内的数据服务，但由于国家层面的数据库建设尚不完备，通过提供基础性开放数据服务促进未来数字创新发展的能力尚显不足。此外，面向公共数据资源利用的配套机制体系、底层基础设施和能力等建设尚待完善，数据资源存在跨领域、跨组织域、跨区域汇聚利用不畅等问题，公共数据产品和服务模式的丰富程度也有待加强，无法有力支撑公共数据资源的高效利用和深层次开发。
《规划》提出“推动公共数据汇聚利用”和“建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库”，直面当前公共数据利用过程中高质量和基础性数据供给不足等关键问题。一是建设特定领域的国家数据资源库，在进一步提升数据资源建设统筹协调和支撑保障能力的同时，也有助于匹配不同的共享以及跨境流通政策，更大程度上激活数据要素潜能。近年来，我国数字化进程不断深入，公共卫生、科技、教育等领域产生了大量公共数据资源，其所蕴藏的巨大数据价值潜能亟待释放。进一步整合汇聚这些数据资源，将极大地赋能经济社会发展和国家治理能力现代化。对于数字企业特别是数字经济企业而言，这些领域的基础性重要数据是非常宝贵的生产要素，对于促进技术和应用创新十分关键。建设重要领域国家数据资源库，制定相配套的机制和规则，将有助于为企业业务和技术创新发展提供大规模、可持续、可信赖的高质量数据供给来源。一方面，企业能够合规地充分发挥公共数据的基础性作用，无须冒违规风险自建有关数据库，运营和处理数据的工作“红线”清晰，有助于其投入更多的成本和精力在业务运营和技术创新上；另一方面，国家对重要领域数据资源的统筹管理，也有助于降低数据安全风险，有利于保障国家安全。二是应尽快完善和优化配套机制及底层设施建设，促进公共数据在各地区、各部门、各层级的互联互通。公共数据应在保障安全的前提下尽可能推进共享，做到“开放共享是要求、安全限制是例外”，不断提高资源供给能力、丰富供给种类、营造公平公正的开发利用生态，以实现社会效益最大化，助力经济社会数字化发展。具有公共属性的其他数据也应做到公平无歧视地开放，避免数据垄断，着力探索商业合作模式，以市场化手段实现社会公益职责。
释放商业数据价值潜能，促进数据跨域互联
促进商业数据的流通利用需要在尊重市场规律的基础上加快完善有关数据基础制度建设。近年来，各地通过推动数据交易所建设等措施促进数据交易流通和价值释放，取得一定积极成效，但数据流通不足、数据安全风险等问题仍制约价值的进一步释放。一方面，商业数据资源间的互联互通意愿不强，客观上给企业商业模式带来较高的数据运营成本。这与各方在特定时空背景下对数据资源的科学认知差距有关，也一定程度上受制于数据要素市场配套制度不健全。另一方面，由于对数据安全治理和个人信息保护认知的局限性，商业公司根据业务开展和经营管理的需要，非标准化或非合规性大量采集各类数据并进行变现的方式成为数字经济发展历程中一度被推崇的商业模式，但潜在安全风险较为突出，此种情形也亟待改善。要解决数据跨域互联问题，激活数据要素潜能，需要促进形成全网互联互通、统一标准的标识服务、登记存证、认证授权、算法合规体系，从底层为实现数据的跨域互联交换共享、支持数据与应用解耦后的数据要素价值叠加倍增提供支撑。需要强调的是，只有可被发现的数据才是数据资源，只有可被确权的数据才是数据资产，只有可被交易的数据才是数据资本，而数据安全合规是数据要素化的基础和前提。
近年来，各地通过推动数据交易所建设等措施促进数据交易流通和价值释放，取得了一定积极成效。2022年9月30日，广州数据交易所在广州市南沙区揭牌。图/南方日报、南方+记者肖文舸摄
《规划》提出“释放商业数据价值潜能，加快建立数据产权制度”，针对当前商业数据价值释放亟待完善配套制度的现状，需重点解决各有关主体的数据利用和互联互通意愿问题。一是开展数据资产计价研究，推动数据资产化，并建立数据要素按价值贡献参与分配机制，有利于搁置数据所有权争议，最大程度“做大蛋糕”以推动数据价值倍增。随着数据基础制度各项配套法规的逐渐完善和落地，将提高有关商业公司推进数据流通的主观能动性，加大重视其掌握数据资源的合规性。二是推进不同数据分类分级确权授权使用。促进数据使用权流通是走中国特色数字化发展道路的有效举措和制度创新，赋予数字经济有关主体稳定预期和合理期待，有利于鼓励其商业拓展积极性和科技创新主动性，有利于商业数据资源的流通和价值创造。