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欧阳日辉:牵住数据治理“牛鼻子”

时间:2022-09-16
来源:经济杂志

数据汇聚融合、共享开放、有序流动和开发利用,数据标准的建立、质量管理、数据安全和数据共享服务,是数字政府建设中的关键问题和核心问题。建设数字政府必须坚持数据赋能,抓住“数据治理”牛鼻子,综合运用好制度和技术工具,技术创新和制度创新双轮驱动,在保障数据安全的前提下,构建开放共享的数据资源体系,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。近期发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》(以下简称“《意见》”)明确提出,建立健全数据治理制度和标准体系,统筹推进数据融合,到2025年基本形成政府数据资源治理框架体系。

建设数字政府的关键要素是数据

“数字政府”的最初形态是电子政务。与电子政务通过信息化手段提供电子化服务相比,数字政府运用数字技术能够提升公共政策的有效性,提高公共服务的质量,构建政府、市场和社会协同的多元主体共治格局。所以,在数字化发展大背景下,“数字政府”是依托数字技术和数字平台,以政府数据治理推动政府管理、社会治理和公共服务模式创新,实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。

数字政府是平台型政府,通过数字平台连接公共服务,以数据共享推动政务公开,以信息互通提高政务质量,数字技术和数据要素双轮驱动政府治理流程再造和模式优化。数字政府实现数据多跑路、百姓少跑腿,必须统筹推进技术融合、业务融合、数据融合,提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。全面提升数字政府集约化建设水平的前提是加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用,促进数据依法有序流动,充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用。

数据要素成为建设数字政府的关键要素。在数字政府建设的初期,数字技术发挥了重要作用,依托互联网、云计算、大数据、物联网、人工智能、移动终端构建了云网端新一代基础设施,优化升级了各政府部门建立的机房、网络、物理服务器等独立的基础设施。高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施,推动数字政府建设向纵深发展。数字政府将侧重对数据要素本身的系统化治理与利用,主要有四个变化:一是强调政务数据开放共享和业务协同,促进公共数据、企业数据、社会数据的融合互通和深度利用;二是数据成为资产,需要对政务数据进行从采集、存储、传输、访问、应用、销毁、公开的全生命周期管理,政务数据管理成为政府的重要工作;三是数据应用的要求不断提高,数据需在跨层级、跨部门间共享应用,打破“条块分割、烟囱林立”的局面,强调数据利用的个性化、精准化和敏捷化;四是对数据安全提出了更高的要求,加大个人信息保护力度,切实保障国家数据安全。

从数据要素的角度而言,数字政府是精准计算、综合利用和高效配置公共数据、企业数据和社会数据,应用于政府决策、政务管理、公共服务、社会治理、经济社会发展等领域,构建的数字化、智能化的政府运行新形态。目前,在中央政府的指导和推动下,各地政府正在积极探索运用数据要素建设城市数字大脑,以问题和需求为导向,让沉淀的数据醒过来、用起来、跑起来,优化线上线下结合的业务流程,全力建设打造服务更优、监管更到位、决策更科学的服务型政府。

数据治理的关键是建立健全政务数据制度体系

数据治理的最终目标是提升数据的价值。在数字政府建设中,政府数据治理是对包括公共数据在内的全社会的数据互通、管理使用的全生命周期进行管理的制度。政府数据治理是一个复杂的治理体系,主要有数据抓取、数据筛选与存储、数据流通、数据分析与挖掘四个环节,包括三个方面:一是“对数据的治理”,即将数据要素作为对象开展的治理活动,大体上包含了数据采集、数据存储、制定标准、处理加工、对外服务的过程;二是“运用数字技术进行治理”,即运用数字与智能技术进行数据分析,大数据嵌入公共政策领域,使政府治理与决策更加精细化、科学化,提升政府治理能力;三是“对数字融合空间进行治理”,即建立数据开放共享平台,大数据嵌入到城市治理、环境治理、精准扶贫等多个政府治理领域,优化公共服务流程、简化公共服务步骤、提升公共服务质量。

政府数据治理的三个方面四个环节,需要建立数据治理制度。中央深改委审议通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》,主要目标是通过构建数据基础制度,统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理,规范数据要素的获取、加工、流通、利用以及收益分配等行为,促进数据高效流通使用,更好释放数据要素潜能,最终实现数据要素的市场化配置效率的提升。政府数据治理制度是数据基础制度的重要组成部分,主要包括四个方面:

一是建立健全数据共享制度,促进公共数据跨部门、跨区域、跨行业的安全高效共享。近年来,经过各方面共同努力,各级政府业务信息系统建设和应用成效显著,数据共享和开发利用取得积极进展。数据共享是政府数据治理的前提和基础,当前公共数据仍面临横向之间、纵向之间、横纵之间的共享和整合障碍。《意见》提出,推动监管数据和行政执法信息归集共享和有效利用,建设分类分级、集中统一、共享共用、动态更新的政策文件库。推进数据开发利用、系统整合共享、共性办公应用、关键政务应用等标准制定,持续完善已有关键标准,推动构建多维标准规范体系。实现政府信息系统与党委、人大、政协、法院、检察院等信息系统互联互通和数据按需共享。有序推进国务院部门垂直管理业务系统与地方数据平台、业务系统数据双向共享。以应用场景为牵引,建立健全政务数据供需对接机制,推动数据精准高效共享,大力提升数据共享的实效性。推进社会数据“统采共用”,实现数据跨地区、跨部门、跨层级共享共用。推进地理信息协同共享,提升公共服务能力,更好发挥地理信息的基础性支撑作用。

二是建立健全数据管理制度,促进数据流通利用。《意见》提出,强化政府部门数据管理职责,明确数据归集、共享、开放、应用、安全、存储、归档等责任,形成推动数据开放共享的高效运行机制。加强对政务数据、公共数据和社会数据的统筹管理,全面提升数据共享服务、资源汇聚、安全保障等一体化水平。加强数据治理和全生命周期质量管理,确保政务数据真实、准确、完整。优化完善各类基础数据库、业务资源数据库和相关专题库,加快构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系。建立健全数据质量管理机制,完善数据治理标准规范,制定数据分类分级标准,提升数据治理水平和管理能力。

三是建立健全数据有序开发利用制度,推进公共数据、社会数据融合应用,促进公共数据作为数据要素进入数字经济各行各业的生产活动。数字经济发展对公共数据开放的需求日益增大,要将储存了大量个人信息、公共安全信息的公共数据进行开放,需要对数据的权属、数据隐私、数据保护和数据安全做出更为明确的制度规定。《意见》提出,编制公共数据开放目录及相关责任清单,构建统一规范、互联互通、安全可控的国家公共数据开放平台,分类分级开放公共数据,有序推动公共数据资源开发利用,提升各行业各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力。推进社会数据“统采共用”,实现数据跨地区、跨部门、跨层级共享共用,提升数据资源使用效益。

四是建立健全数据安全制度,确保各类数据和个人信息安全。《意见》提出,建立健全数据分类分级保护、风险评估、检测认证等制度,加强数据全生命周期安全管理和技术防护。加大对涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息等数据的保护力度,完善相应问责机制,依法加强重要数据出境安全管理。加强关键信息基础设施安全保护和网络安全等级保护,建立健全网络安全、保密监测预警和密码应用安全性评估的机制,定期开展网络安全、保密和密码应用检查,提升数字政府领域关键信息基础设施保护水平。建立健全数据要素市场规则,完善数据要素治理体系,加快建立数据资源产权等制度,强化数据资源全生命周期安全保护,推动数据跨境安全有序流动。

总之,建设数字政府,在数据治理中主要是平衡数据开放共享与数据安全的关系。数据开放和数据共享是不同的概念,数据共享是政府部门之间的数据流动,数据开放是政府数据向社会和企业开放。打破各级政府和各部门之间广泛存在的“数据孤岛”,是我国数字政府建设中的主要障碍。数据开放程度与数据安全密切相关,数据安全是一国政府推进数据开放过程中考虑的关键因素。受制于制度建设不完善、技术保护手段有限,我国政务数据共享开放水平总体不高。打造数字政府,必须从制度和技术两个方面推进数据治理。我国各地正在探索推出政务数据资源管理办法,优化数据归集、共享、应用等环节。如安徽省推出《安徽省政务数据资源管理办法》,强调要完善政务数据中心的建设与管理,推动政务数据融合、共享与互通,全省按照统一目录管理,提高数据使用效率。

数字技术驱动数字政府加强数据治理

基于数字技术的数据共享和开放,能够保障数据安全,盘活政府掌握的公共数据,提升政府数据治理能力。

将数字技术应用到数据治理之中,拓展和挖掘公共数据的潜力,不仅让数据在公共服务中发挥作用,而且接入数字经济发展的大环境下,助力社会创造财富。数字技术在数字治理中的作用表现在:一是推进技术融合,加强数字基础设施建设,为智能化城市应用赋能,推动数据共享、数据开放、数据流通。二是深化数字技术应用,实现数据跨部门共享,充分汇聚整合多源数据资源。三是强化安全防护技术应用,确保数据安全,切实筑牢数字安全防线。四是推动数字技术在数据汇聚、流通、交易中的应用,促进开放式创新,推进数据要素市场建设。

例如,区块链作为多项技术集合的解决方案,应用于数字政府公共服务领域,能够实现公共服务数据的不可篡改、可以追溯、公开透明、分布式存储和安全隐私保护,具有简化服务流程、降低服务成本、促进数据共享、提升政府工作效率等重要意义。区块链技术已经开始在政务服务、民生服务、数字身份、信息管理、反腐以及司法等领域得到广泛关注与应用。近年来,很多省份都在积极布局区块链促进政务水平提高。北京在政府工作报告中表示,建立以区块链技术为支撑的政务信息资源共享和业务协同机制,开展“秒批”“无感审批”等智能场景应用。江西则提出,打造“赣服通”升级版,探索“区块链+无证通办”。福建表示,推进数字政府建设,实施“链上政务”工程,加强数据有序共享和业务协同,提升一体化政务服务平台功能,运用大数据、人工智能、区块链等技术手段进行行政管理,依法保护个人信息。

数字政府通过数字技术打破组织之间、平台之间、数据之间的壁垒,激活政务数据要素潜能,释放数据内在价值,实现公共服务与群众需求精准匹配,推动公共服务模式创新。数字政府是政府部门对经济向数字形态演进的自我调适,建设数字政府不仅是政府治理方式的变革,更是处理数字经济中政府与市场关系的突破口。数字政府实现政务数据的多平台交互共享、多来源深度挖掘,通过信用信息服务平台在部门之间、政府与社会之间进行信用共享,通过公共数据开放和对公共数据资源开发利用,有助于释放和提升公共数据资源价值,成为推动数字经济发展的重要力量。

中央财经大学中国互联网经济研究院副院长欧阳日辉