互联网的飞速发展，人工智能、大数据、云计算、物联网等信息科技将数据价值化。数据不再仅仅是简单的信息记录，而是具有经济价值的重要资源。
在2022年12月，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称为“数据二十条）明确要建立数据产权制度。按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜，建立保障公平的数据要素收益分配体制机制，促进全体人民共享数字经济发展红利。
01
数据确权的三重价值判断
一、数据确权需促进数据流通
数据的非竞争性与梅特卡夫定律表明，数据的价值挖掘依赖于对数据重复使用，数据市场化配置的目的也是加强数据的流通共享，以实现数据价值最大化，进而推动数字经济奋力发展。
有利于数据流通得市场规制是实现市场化配置的前提，数据流通共享应是制度设计的重要考虑因素。
二、数据确权需体现公平分配
每份数据都因数据主体的独特性而存在特别的价值，数据主体应当因其提供的信息所产生的价值而获益。故数据要素市场同传统要素市场一样，需要考虑个人参与市场的分配。保证数据生产者和使用者在市场环境中享有平等的权利和机会，鼓励数据生产者进行数据开放和共享。
三、数据确权需保护数据安全
数据市场产生的负外部性效应可以被总结为以下几点:一为数据垄断。二为数据不对称，三为数据外溢，四为数据污染。数据的泄露、滥用、歧视等数据安全问题都是数据市场负外部性的具体表现。
数据产权制度设立过程中，有必要考虑如何促进市场的竞争和创新。推动建立更加透明有效的数据市场。实现数据治理和安全保护，降低数据负外部效应。
02
数据产权模式的省察和进路分析
总体而言，数据确权存在行为规制和赋权规制两种思路。行为规制难以实现数据的积极利用。赋权规制路径又可细分为人格权路径与财产权路径。两者并非对立关系。
一、从行为规制到赋权规制
1.行为规制的不足：行为规制指通过反不正当竞争法、刑法等对侵害数据的行为进行规制，反不正当竞争法可能为数据垄断行为提供合法理据，过度运用将可能会加速形成数据垄断现象，为市场带来负外部效应。尽管刑法与反不正当竞争法等都发挥了保护数据财产利益的功能，但无法积极主动地促进数据要素市场的发展，无法满足数据流转的独立权利机能之需要。
2.赋权规制的类型：赋权规制是通过内部确定固定的权利，以保障利益主体对于数据的支配。赋权规制主要分为非财产权与财产权两种路径。非财产权包括通过人格权控制数据予以赋权模式，以及合同权利的保护。合同规制可以有效防范数据交易行为，但无法对数据进行治理、创设普遍权利以及应对未基于合同的数据爬取行为。
二、财产权路径下的归属争议
赋予个人数据财产权尽管照顾到个人分配公平问题，但单一的数据财产权同样受到质疑。首先，企业可能会通过支付对价的方式诱导个人放弃其隐私;其次，当企业压价时，个人信息的价值因交易双方信息不对称等问题而被低估;最后，赋予个人对数据的绝对支配可能会导致数据流通受阻，因而降低企业收集数据的积极性。
三、多元模式下的优化选择
单一赋权模式是指通过统一赋予权利进行产权安排。但随着数据量不断增加，学者基于利益平衡、概念包容性等考虑，开始对数据产权进行场景化、类型化、多元化的细分和设计。最基本的是基于人格和财产的二分，可分为个人数据、企业数据以及政府数据等，提出依主体的数据类型化保护。
从数字经济领域立法的发展来看，分类分级已经成为趋势，例如我国已经出台立法对数字平台进行分类分级并对算法进行分类分级监管。“数据二十条”中则明确指出要探索数据产权结构性分置制度，意在确立分类分级的数据产权制度。
在最新出台的“数据二十条”当中，提出“在国家数据分类分级保护制度下，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易，健全数据要素权益保护制度，逐步形成具有中国特色的“数据产权制度体系”。本文通过对数据分级分类，从设定产权的需求出发，将数据类型化，为分类分级数据产权制度建立基础。
一、以主体为标准进行分类
1.个人数据与非个人数据：个人数据与个体权益息息相关，根据分配理论，个人有权依据自己所“产生”的数据获得财产利益，这种人格权益具有一定的不可被他人所有的属性。因此，个人数据在界定上应当具有优先性。从效率的角度分析，数据归企业可能阻碍数据流通，将数据归为个人符合价值判断，其他主体数据则在非个人数据范围下进行区分。
2.企业数据：在确立个人数据基础上再进行企业、公共数据的分类，有利于界定清楚数据的来源。作为生产要素的数据，是进入到经济生产活动过程中产生经济价值的数据，而个人所有的一些数据未进入到流通过程中时，仅仅只是生活信息的存在，而非数据生产要素。从此角度看，个人数据与用户数据基本是重合的，若将用户数据也归类到企业数据，会导致个人数据再无“立足”的必要。
3.公共数据：公共数据是指非个人数据意义下的公共数据，既包括各级政府部门、企事业单位依法行政履职或提供公共服务过程中产生的数据，也包括政府代表国家整体所拥有的数据，政府使用数据之后，常常会基于国家利益、公共利益的需要，这些政府公开的数据(连带着个人和企业的数据)一般被认定为公共物品，供公众自由使用。公共数据中的另一类数据为公共信息数据，这些信息有一部分亦会由企业收集，但由于这些信息内容本身就属于国家整体所有，因此其所有权仍应归为政府(国家)。
二、分级平衡数据利用与数据保护
分级平衡数据利用与数据保护，是指基于数据保护的需要，根据对个人权益、组织权益、公共利益、国家安全影响程度的不同，赋予不同的流通规则。
1.类型化产权下的数据分级，《数据安全法》第21条规定对数据实行分类分级保护，并规定国家数据安全工作协调机制统筹协调有关部门负责制定重要数据目录，各地区、各部门在此基础上建立具体目录，以此形成数据分级工作体制。
2.低风险个人数据作为开放数据促进数据利用开放数据是指不受版权、专利和其他控制机制限制而可被自由使用数据，属于公共物品。要想实现数字经济的发展，需要培育和弘扬数据利他理念，通过各方对数据的开放和共享发挥数据的价值。
数据的共享可以让更多有意公益事业的人员和组织更加便捷地接触到数据，利用数据从事公益事业，实现数据民主化治理。
04
类型化下产权配置框架
数据产权制度以发挥数据经济利益为核心，促进数据有效开发利用为目的，同时平衡数据控制和数据分享、数据利用和数据保护之间的矛盾与冲突，因此保护数据免受非法侵害亦是权利内容之一。
一、处置的权利
处置的权利包含基于所有权的处置以及基于用益权的处置。所有权可以通过授权等方式产生用益权，而用益权的权能包括数据控制权、数据开发权、数据许可权、数据转让权等。数据可被分为开放数据与未开放数据、国家所有与私人所有的数据。
1.从数据开放利用的角度：开放数据包括低风险级的个人数据、企业自愿公开的企业数据以及政府开放数据。开放数据的产权可表述为国家所有权+公众用益权。在公共数据开放方面，我国一直大力推行公共数据开放共享，取得了良好的效果。对于企业所掌握的开放数据，需要考虑降低数据获取的门槛。我国立法亦有必要规定持有大量开放数据的企业设置公共的API接口，以便公众获取数据。
2.从产权归属的角度：由于单个数据难以真正实现其价值，因此需要借助数据信托制度、数据银行制度，对数据进行资本化运营以获取收益。数据的外部性问题导致数据价格过低及数据滥用，降低了数据主体的福利和产生隐私侵犯问题。此种情况下，需要考虑引入数据中介，数据中介可以提高高风险数据的使用成本以减少高风险数据的过度使用，增加数据主体的隐私和福利，以此将外部性问题内部化。
企业拥有所有权的数据，可以进行所有权转让，亦可以通过所有权+用益权的方式，例如信托给数据银行模式，通过银行运营企业数据。企业加工生产所形成的衍生数据，若改变原有语义内容的，赋予处理者所有权;未形成新的语义内容的，企业享有用益权。
二、收益的权利
数据所产生的价值由政府、企业和个人进行共同分配，企业通过处理数据获取收益的权利自不必多言。除此之外，开放数据作为公共物品，部分收益权归国家所有，为促进数据流通使用，可以通过事后收费如税收的方式行使收益权。数据市场化配置的背景下，数据可以通过数据空间、开放的数据API接口等方式流通，亦可以通过数据交易所进行流通。
三、排除妨害的权利
对于数据的处理利用仍应建立在遵守《个人信息保护法》、《网络安全法》、《数据安全法》等法律的基础上。开放数据作为公共物品仍应依法利用，非开放数据亦如此。分类分级数据产权结构系基于我国分类分级保护和流通规则，对不同类型的数据施以不同的方法。
因篇幅限制，本文有部分删减。
内容来源：[1]张宝山.数据确权的中国方案：要素市场语境下分类分级产权制度研究[J].北方法学,2023,17(05):146-160.DOI:10.13893/j.cnki.bffx.2023.05.002.