引言：本文介绍国家陆续发布的数据要素政策和数据安全立法情况。2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次明确提出要培育数据要素市场。2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”），从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四方面初步搭建我国数据基础制度体系，具有里程碑意义。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，明确数字中国建设按照“2522”的整体框架进行布局。2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，明确提出组建国家数据局。2023年12月，国家数据局等17部门制定了《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》。
2014年3月，大数据被首次写入《政府工作报告》，标志着大数据作为新兴产业开始受到国家的重视，并在新一代移动通信、集成电路、大数据、先进制造等领域提出赶超先进、引领未来产业发展的目标。2015年6月，《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》文件以社会信用体系建设和政府信息公开、数据开放为抓手，提出充分运用大数据、云计算等现代信息技术，提高政府服务水平，加强事中事后监管，促进市场公平竞争。
2015年8月，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，全面推进我国大数据发展和应用，加快建设数据强国，国务院出台《促进大数据发展行动纲要》，涵盖“三个着力、五大目标、三方面任务、十项工程以及七项措施”，旨在全面推进我国大数据发展和应用，是我国大数据领域第一份权威性、系统性的政策文件，标志着大数据正式上升至国家战略层面。2016年12月，出台《大数据产业发展规划（2016-2020年）》，重点聚焦大数据技术产品和应用。
2019年10月，十九届四中全会首次提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，正式将数据作为一种新的生产要素。2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次明确提出要培育数据要素市场，这是中国在国家层面首次对数据要素市场建设进行系统性规划，标志着数据要素市场化改革正式启动。
2020年5月，中共中央、国务院在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提出，加快培育发展数据要素市场。2021年3月，我国发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，将数字“加快数字化发展建设数字中国”作为独立篇章，并提出要建立健全数据要素市场规则。2021年11月，出台《“十四五”大数据产业发展规划》提出，加快建立数据价值体系，提升要素配置作用，相较于《大数据产业发展规划（2016-2020年）》，数据要素发展定位转变成为推动大数据产业发展的关键要素。2021年12月，出台《“十四五”数字经济发展规划》，提出要充分发挥数据要素作用，强化高质量数据要素供给，加快数据要素市场化流通。2021年12月，国务院办公厅印发通知，公布《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，是为深入贯彻落实《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，就积极稳妥开展要素市场化配置综合改革试点工作制定的方案。
2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”），从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四方面初步搭建我国数据基础制度体系，具有里程碑意义。其中，数据产权制度是基础，流通和交易制度是核心，收益分配制度是动力，安全治理制度是保障。
在数据产权方面，“数据二十条”围绕数据产权分置、数据分类分级确权授权以及各参与方权益保护等方面，初步构建起数据产权制度框架，对于我国数据产权制度建设具有开拓性、指导性意义，为数据要素产权立法工作和实践奠定了基础。一是产权分置，跳出所有权思维定式，聚焦数据在采集、收集、加工使用、交易、应用等数据要素流通各环节以及各参与主体的权益，创新性构建数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的产权运行机制。此外，重点强调了“建立数据产权登记新方式”，数据产权登记体系或将成为数据要素新一代基础设施。二是确权授权，明确了公共数据、企业数据、个人数据的确权授权机制，加大公共数据开放共享和开发利用，探索个人数据合规使用的方法路径，鼓励企业“用数赋能”“逐数兴业”。此外，在公共数据方面，重点强调“用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”，为公共数据授权运营的动力机制提供制度保障；在企业数据方面，重点强调“市场主体享有依法依规享有持有、使用、获取收益的权益”，保障持有数据资源的企业主体的相关权益，促进企业数据的高效流通；在个人数据方面，重点强调“探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制”，个人数据资产化路径或将成为未来数据要素流通商业模式之一。三是权益保护，重点对数据来源者和数据处理者相关的合法权益保护进行规定，为数据要素可持续发展奠定基础。
在流通交易方面，“数据二十条”首次围绕着规则、市场、生态以及跨境等四个方面系统性地构建了我国数据流通交易的制度框架。一是合规监管方面，主要涵盖数据准入、使用、流通、定价、监管以及安全规则的制定原则与要求。“数据二十条”再次强调了用于数字化发展的公共数据，应该按照政府指导定价有偿使用。二是交易场所方面，主要涵盖数据交易场所的定位、功能、布局以及相关运行原则，以期构建形成以国家级交易场所、区域性数据交易场所以及行业性数据交易平台为核心的多层次、多元化的市场交易体系。其中，重点强调了国家级交易场所应具备合规监管、基础服务等功能，并具有公共属性、公益定位。三是服务生态方面，主要规划了作为“燃料”的数据商以及作为“助燃剂”的第三方专业服务机构两类数据服务生态，培育一批活跃的数据要素市场主体。其中，数据商主要承担数据产品开发、发布、承销以及数据资产的合规化、标准化、增值化等服务；第三方专业服务机构主要包括数据集成、数据托管、数据经纪、资产评估、合规认证、争议仲裁、安全审计、风险评估、数据公证、人才培训以及数据保险等。四是跨境流通方面，围绕国际合作、双向流通、典型场景、安全管理以及合规监管等方面，明确了数据跨境流通的基本原则。
在收益分配方面，“数据二十条”明确了数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制以及政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，初步构建形成了初次分配、二次分配、三次分配协调配套的收益分配制度体系。在初次分配阶段，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜。在二、三次分配阶段，重点关注公共利益和相对弱势群体，防止和依法规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等各类风险挑战。
数据治理方面，“数据二十条”通过明确政府治理方向、企业治理责任以及社会协同治理方式，初步构建形成了政府、企业、社会协同共治的数据安全治理制度。一是明确政府治理方向。围绕安全可信、包容创新、公平开放以及监管有效等方向，明确政府数据治理基本原则以及规则体系。二是压实企业治理责任。以“宽进严出”为原则，明确了声明登记及披露机制、反垄断反不正当竞争等企业数据治理相关条款的制定原则与方向。三是明确社会协同治理方式。明确了社会参与数据治理的方式与渠道，涵盖开展安全技术研发和服务、建立市场信用体系、畅通举报投诉和争议仲裁渠道以及推进数据管理能力贯标成熟度标准等相关工作。
2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，明确数字中国建设按照“2522”的整体框架进行布局，如图1所示，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。到2025年，基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，数字中国建设取得重要进展。到2035年，数字化发展水平进入世界前列，数字中国建设取得重大成就。
图1数字中国建设“2522”框架布局
2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，明确提出组建国家数据局。负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。省级政府数据管理机构结合实际组建。2023年7月，国务院任命刘烈宏为国家数据局局长，标志着国家数据局正式进入实质性运行阶段。
2023年12月，为深入贯彻党的二十大和中央经济工作会议精神，落实《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，充分发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会发展，国家数据局等17部门制定了《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》。
随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，数据作为关键生产要素的价值日益凸显。发挥数据要素报酬递增、低成本复用等特点，可优化资源配置，赋能实体经济，发展新质生产力，推动生产生活、经济发展和社会治理方式深刻变革，对推动高质量发展具有重要意义。
近年来，我国数字经济快速发展，数字基础设施规模能级大幅跃升，数字技术和产业体系日臻成熟，为更好发挥数据要素作用奠定了坚实基础。与此同时，也存在数据供给质量不高、流通机制不畅、应用潜力释放不够等问题。实施“数据要素×”行动，就是要发挥我国超大规模市场、海量数据资源、丰富应用场景等多重优势，推动数据要素与劳动力、资本等要素协同，以数据流引领技术流、资金流、人才流、物资流，突破传统资源要素约束，提高全要素生产率；促进数据多场景应用、多主体复用，培育基于数据要素的新产品和新服务，实现知识扩散、价值倍增，开辟经济增长新空间；加快多元数据融合，以数据规模扩张和数据类型丰富，促进生产工具创新升级，催生新产业、新模式，培育经济发展新动能。
到2026年底，数据要素应用广度和深度大幅拓展，在经济发展领域数据要素乘数效应得到显现，打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景，涌现出一批成效明显的数据要素应用示范地区，培育一批创新能力强、成长性好的数据商和第三方专业服务机构，形成相对完善的数据产业生态，数据产品和服务质量效益明显提升，数据产业年均增速超过20%，场内交易与场外交易协调发展，数据交易规模倍增，推动数据要素价值创造的新业态成为经济增长新动力，数据赋能经济提质增效作用更加凸显，成为高质量发展的重要驱动力量。
“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）重点行动如表1所示。
表1“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）重点行动
数据安全形势日益严峻，围绕网络安全、数据安全、关键信息基础设施安全、个人信息安全，我国密集出台了“三法三条例”，构建起全方位的数据安全治理体系，划定发展“红线”的同时，也为数据要素发展筑牢保护屏障。“三法”即《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》，初步构建形成了我国数据安全的顶层法律框架。“三条例”即《网络安全等级保护条例（征求意见稿）》、《关键信息基础设施安全保护条例》、《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》，是对数据安全三大上位法的细化和具体的贯彻落实。国内数据安全立法具体如表2所示。
表2国内数据安全立法
