9月25日，由中国互联网协会主办，信息化观察网和国润互联信息技术研究院共同承办的“2025数字政府智能应用与创新发展大会”在京成功召开。国家数据发展研究院数据资源研究部主任、研究员王威以《激活公共数据价值宏观政策和实施路径》为题带来精彩演讲，围绕公共数据资源开发利用的宏观政策、实施路径及典型案例展开系统分析，为数字政府建设提供参考。
王威
国家数据发展研究院数据资源研究部主任、研究员
演讲主题：激活公共数据价值宏观政策和实施路径
一、国家数据发展研究院基本概况
王威首先介绍了国家数据发展研究院的基本概况。他指出，研究院的设立经历了清晰的发展脉络：2023年10月国家数据局正式揭牌，2024年7月中央编办批复设立研究院，同年12月筹备组正式成立，2025年1月23日中央编办颁发事业单位法人证书，主管部门为国家数据局。其使命宗旨聚焦“两个大局”、胸怀“国之大者”、坚持“四个面向”，致力于数据领域基础性、前瞻性、战略性问题研究，服务数字中国、数字经济、数字社会建设。
从业务范围来看，研究院的核心职能涵盖六大方面：开展数字中国、数字经济等领域的关键问题研究；研提数据领域基础制度建设与政策建议；组织国家数据基础设施体系及项目的论证评估；提供数据领域技术支持与服务保障；负责数据领域平台建设与项目系统集成；开展数据领域国际交流合作。
二、数据要素发展的政策演进与核心定位
王威指出，2019年中国共产党十九届四中全会是我国数据要素发展的里程碑节点——中央首次公开提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理和数据等生产要素按贡献参与分配的机制”，我国也由此成为第一个将数据列为生产要素的国家。此后，我国国家层面和地方层面数据要素文件密集出台。
他认为，数据不仅是土地、资本、劳动力、技术之后的第五大生产要素，其要素化进程更不仅是生产力层面的变革，更是生产关系的深度重构；当数据与其他生产要素深度融合时，将释放远超简单叠加的乘数效应，推动人类文明向更高维度跃迁。
为进一步阐释数据在不同经济形态中的定位，王威对比了农业经济、工业经济与数字经济的核心差异：
农业经济：以土地、劳动力为生产要素，水利为基础设施，农业为主导产业；
工业经济：扩展至土地、劳动力、技术、资本四大生产要素，基础设施升级为铁路、公路、电网，工业成为主导产业；
数字经济：将数据纳入生产要素体系，以互联网为基础设施，数字产业为主导产业。
他强调，这一演变凸显了数据在现代经济中的核心地位。
三、数据“二十条”与公共数据开发利用的现实挑战
围绕数据要素市场化配置的核心政策“数据二十条”，王威认为其聚焦数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四大制度建设，各领域均有明确推进方向：
数据产权制度需围绕“淡化所有权，强化持有权、使用权、经营权”及“公共、企业、个人数据分类分级确权授权使用”两个方向展开；安全治理制度将以细化落实为主，鉴于数据安全上位法已较完善，未来重点将是具体细化制度的制定，尤其是数据流通全流程的合规公证、安全审查、算法审查、监测预警制度；
流通交易制度需建立准入标准规则，构建场内场外相结合的多层次市场体系，规范引导场外交易、培育壮大场内交易、有序发展跨境交易，同时引导多类型数据交易所发展、构建集约高效的流通基础设施、制定全国统一标准；收益分配制度需遵循“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，由政府建立保障公平的分配体制机制，深刻影响数据领域利益格局。
在分析现实挑战时，王威指出当前公共数据资源开发利用面临“不愿”“不敢”“不能”三大核心问题：“不愿”体现在数据持有者动力不足；“不敢”源于行业法律法规限制及安全管理边界扩大；“不能”是因为效率、安全与成本难以兼顾，需专业技术能力支撑。
四、公共数据“1+3”政策体系
为破解上述问题，王威介绍了我国公共数据“1+3”政策体系。他认为，“1”即《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》，这是中央层面首次对公共数据开发利用进行系统部署，明确公共数据是国家重要基础性战略资源；“3”则包括《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》《公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》，具体定位如下：
《公共数据资源登记管理暂行办法》旨在“摸清家底”，形成资源台账，将授权运营的数据资源必须登记，尚未纳入授权运营的数据资源鼓励自愿登记，同时通过发布登记信息促进供需对接；《公共数据资源授权运营实施规范》是建立数据产权结构性分置运行机制的突破性举措，明确“谁能授权、怎么授权、谁来运营、怎么运营”的基本规则，规范“纳入‘三重一大’决策机制、加强运营监督”的实施程序；《公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》明确“用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理”，进一步强化公共数据“公益性”，同时指导授权运营中核心主体——运营机构的收入和利润管控。
五、我国公共数据开发利用进展
王威通过具体数据展示了我国公共数据开发利用的进展。在公共数据共享方面，截至2024年10月，国家政务数据共享交换体系已接入62个部门、31个省（区、市）和新疆生产建设兵团，累计发布各类数据资源3.2万余类；公共数据开放上，我国已有243个省级和城市的地方政府上线公共数据开放平台，其中省级平台24个、地市级平台219个，开放的有效数据集超过37万个；山东、浙江、贵州、福建、杭州、济南等省市公共数据开放水平较高，在城市治理、金融服务、绿色低碳等重点领域开放的有效数据集较多；公共数据授权运营方面，近20个国家部委和省级数据管理部门探索公共数据授权运营，通过引入社会力量实现专业的公共数据资源治理和产品开发，促进公共数据社会化供给；全国已有数十个省（市）上线了运营平台或运营专区，以往“深埋”的公共数据开始面向社会“崭露头角”。
六、公共数据授权运营的实施路径
王威认为，深化数据要素配置改革、扩大公共数据资源供给，需明确数据管理机构与运营机构的权责边界。对数据管理机构，需加强对授权运营工作的统筹管理，将授权运营纳入“三重一大”决策范围，明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任，同时履行行业监管职责，指导监督运营机构依法依规经营；对运营机构，需符合授权条件，开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务，面向市场公平提供服务，严禁未经授权超范围使用数据。最终目标是加快形成权责清晰、部省协同的授权运营格局。
针对《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（7章27条），王威指出其具有三大核心定位：一是“试行”属性，即仅规定要件，不作“一刀切”要求，给各地区各部门留下创新探索的空间；二是“指引”作用，围绕编制方案、签订协议、运营实施和运营监管等方面，细化依规授权运营的操作指引；三是“平衡”目标，重点平衡“公益性和社会化开发利用”“公平和效率”“发展和安全”三组关系，确保授权运营合规有序。
王威认为，公共数据授权运营需涉及五类主体、覆盖五个重点环节、遵循六大原则：
五类主体：数据持有部门、数据管理机构、实施机构、运营机构、其他经营主体；
五个重点环节：资源登记、方案编制、协议签订、运营实施、运营管理；
六大原则：依法合规、公平公正、公益优先、合理收益、安全可控、包容审慎。
他特别强调，实施方案区别于发展规划、意见细则与运营协议：是明确主体、模式、范围的落地性方案，是“三重一大”内部决策的对象和依据，也是厘清授权机制和监管要求的总体策略。在权责关系上，王威梳理了各主体的核心职责：国家部委、地方政府负责组织领导；数据管理机构（部委主管司局、地方数据局）承担授权管理；实施机构（信息中心等事业单位）负责编制实施方案、签订授权运营协议；运营机构（数据集团、国有企业等）拥有有条件无偿使用权与数据产品经营权，需构建数据创新应用生态、反哺数据持有主体；数据服务机构（交易所、数据中介等）提供服务支持；监管机构（安全、数据、行业、市场监管等）开展全流程监管，确保公开、透明、安全、合规、可控。同时，运营机构的定位需聚焦三大角色——数据治理支撑者、产品和服务提供者、政府供给与市场需求的对接者，核心能力需涵盖基础数据治理、数据产品研发、数据安全保障、市场发现和服务能力。
七、公共数据授权运营的价格形成机制
王威指出，公共数据授权运营的价格形成机制需严格区分应用场景，坚持公益优先原则，不能因为开展授权运营冲击共享、开放的既有成果：公共数据用于公共治理、公益事业实行免费或有条件无偿使用；公共数据用于产业发展、行业发展其经营性产品和服务实行政府指导价管理；企业数据、个人数据遵循市场调节价。
在政府指导价的具体流程上，他认为需经过五个步骤：
授权主体授权运营公共数据；
发展改革部门开展成本调查，核定运营机构的准许收入；
运营机构向数据主管部门与发展改革部门报送经营情况；
运营机构在准许收入范围内，制定具体产品和服务的上限收费标准，并书面报告发展改革和数据主管部门；
定期评估调整收费标准，确保价格与价值匹配、兼顾公益与合理盈利。
同时，他明确了价格机制的关键问题：
谁能收费：运营机构（用于补偿成本、合理盈利）；
对什么收费：用于产业发展、行业发展的公共数据产品和服务；
收什么费：公共数据运营服务费；
谁来定价：授权主体指导运营机构；
怎么定价：科学核定最高准许收入，合理制定上限收费标准；
谁来监管：发展改革部门会同数据管理部门。
八、可信数据空间：一体化数据市场的关键支撑
王威认为，一体化数据市场建设离不开可信数据空间，其构建是一个系统工程，需解决“怎么通”（互联互通）与“敢不敢”（可管可控）两大核心问题，最终实现价值创造：
“怎么通”：需建立统一的供需对接互联互通机制与全面互联互通的网络化基础架构，形成数据资源流；
“敢不敢”：需强化全流程数据信任管控，构建保障数据可信流通的机制及技术手段，形成信任管控流（包括接入认证、全程动态控制管理、存证溯源，全要素接入认证、全过程动态管控、全场景存证溯源）。
他强调，可信数据空间需通过授权托管、委托/联合开发等方式，实现多场景数据价值实现，明确利益分配机制和商业模式；同时打造共性能力，汇聚数据资源供给方与使用方，通过数据交付、数据发布等环节，推动数据资源向数据产品/服务转化，最终促进协同合作与价值共创。
九、典型案例
王威介绍称，福建省构建省、市两级“1+10”公共数据汇聚共享平台，开展资源登记与公共数据组件开发并入选国家示范场景；广州市通过高位推动、完善制度与基础设施，培育经营主体与高价值场景，建设城市可信数据空间；成都市以“管住一级、放活二级”构建可信数据空间规则、资源、生态、技术四大体系，推动数据交易与资产化，三地为公共数据开发利用提供实践参考。
结语
王威通过对公共数据政策体系、授权运营路径及地方案例的系统分析，强调激活公共数据价值是一项系统工程——需以政策体系为引领，破解“不愿、不敢、不能”的现实困境；以规范的授权运营为核心，平衡公益与市场、安全与发展；以地方实践为支撑，探索符合区域特色的数据开发利用模式。他认为，随着公共数据“1+3”政策体系的落地、授权运营机制的完善及可信数据空间的构建，我国公共数据要素潜能将进一步释放，为数字中国建设、高质量发展与高水平安全提供坚实支撑。